F.A.O.

F.A.O.

La F.A.O. (Food and Agriculture Organization) est l’organisation spécialisée des Nations unies qui se consacre à l’alimentation et à l’agriculture; ce dernier terme est pris dans son sens le plus large, incluant les forêts, les pêches même maritimes et les industries qui s’y rattachent directement. La F.A.O. a été fondée officiellement à Québec, le 16 octobre 1945, peu avant l’O.N.U. Sa création, envisagée à Genève avant la Seconde Guerre mondiale, avait été, en fait, décidée à Hot Springs (Virginie) en mai-juin 1943, par la première des conférences des Nations unies convoquée spécialement à cet effet par F. D. Roosevelt.

Le rôle de la F.A.O. est défini par le préambule de sa constitution: «Les États qui adhèrent au présent acte, résolus à développer le bien-être général par une action particulière et collective, afin: d’élever le niveau de nutrition et les conditions de vie des populations placées sous leur juridiction respective; d’améliorer le rendement de la production et l’efficacité de la répartition de tous les produits alimentaires et agricoles; d’améliorer les conditions des populations rurales; et de contribuer ainsi à l’expansion mondiale, constituent par les parties présentes l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture.»

Ces finalités tendent à lever la contradiction proprement aberrante qu’on avait cru discerner jadis entre une production agricole abondante et l’expansion économique, comme si la richesse de la terre ne pouvait engendrer que la dépression. Elles associent, au contraire, le développement de l’agriculture et la possibilité pour tous d’avoir une alimentation satisfaisante, ce qui ne peut être envisagé qu’avec des revenus suffisants.

Fondation et composition

Le besoin d’une coopération entre les gouvernements dans le domaine de l’agriculture et du ravitaillement a été ressenti depuis que le commerce international a joué un rôle important dans les approvisionnements, et qu’il a fallu prendre conscience de l’importance d’événements pouvant se produire dans des lieux très éloignés des centres qui commandent le commerce international. Déjà Necker, alors ministre de Louis XVI, avait proposé que les gouvernements échangent des renseignements sur les récoltes et l’état des stocks alimentaires. L’idée devait être reprise par David Lubin, qui obtint la fondation, à Rome, en 1905, de l’Institut international d’agriculture. C’est à l’occasion de la crise économique des années trente que fut décidé le «mariage de l’agriculture et de l’alimentation», qui est à l’origine même de la F.A.O.

En effet, en 1933, alors qu’on était au plus profond de la crise économique qui accumulait les ruines, le chômage et la misère, les économistes, consultés par la Société des Nations, rendaient la surproduction agricole, et singulièrement alimentaire, responsable de cette dépression; simultanément, et sous l’égide aussi de la S.D.N., les spécialistes de l’alimentation constataient que, dans tous les pays, les classes pauvres souffraient de sous-alimentation et de malnutrition. Une telle contradiction devait aboutir à la conjonction entre des nutritionnistes, des représentants ouvriers au Bureau international du travail et des représentants agricoles. Le mariage de l’alimentation et de l’agriculture fut ainsi contracté; les recherches alors entreprises, en particulier la première enquête mondiale sur l’alimentation (1934-1938), ont fourni les bases scientifiques de la conférence de Hot Springs (1943), dont le rapport affirmait entre autres: «Il n’y a jamais eu assez de nourriture pour la santé de tout le monde, et ceci n’étant justifié ni par l’ignorance, ni par la rigueur de la nature, la production de nourriture doit être considérablement augmentée.» Il ajoutait: «La première cause de la faim et de la malnutrition est la pauvreté. Il est inutile de produire davantage de nourriture si hommes et nations sont incapables de fournir les marchés pour l’absorber.»

La F.A.O. est une organisation intergouvernementale: les États membres y sont représentés par des délégations gouvernementales; quarante-deux pays signèrent la constitution; l’U.R.S.S. avait participé tant à la conférence de Hot Springs qu’à la commission intérimaire et à la première session de la conférence à Québec, mais elle n’a jamais signé l’accord: en tant que fondatrice, elle serait devenue membre par cette signature. En 1951, la F.A.O., qui comptait déjà soixante-huit États membres, fixait son siège définitif à Rome. En 1992, l’organisation comptait cent soixante et un membres. Le Saint-Siège possède un statut particulier, celui d’observateur permanent. Des organisations internationales non gouvernementales jouissent, comme auprès du Conseil économique et social des Nations unies ou d’autres institutions spécialisées, de divers statuts: des simples relations de travail jusqu’au statut consultatif officiel. Les États membres constituent la «Conférence», c’est-à-dire l’Assemblée générale de la F.A.O. Celle-ci se réunit normalement tous les deux ans. Chaque État membre y dispose d’une voix.

Quand la F.A.O. fut fondée en 1945, il avait été prévu qu’un comité exécutif de quinze membres élus, intuitu personnae par la Conférence, ferait fonction d’organe directeur entre les sessions de la Conférence. Les quinze personnalités élues, à Québec, par la première session choisirent pour président André Mayer (1875-1956), nutritionniste français. Le comité exécutif collabora étroitement avec John Boyd Orr (1880-1971), nutritionniste écossais, élu, par la même session, directeur général de la F.A.O., pour établir le secrétariat, négocier les relations de l’organisation avec l’O.N.U., sa cadette de huit jours, et faire face à la grave situation alimentaire. La famine menaçait alors jusqu’à l’Europe. Dès le début de 1946, ils saisissent le Conseil économique et social des Nations unies (Ecosoc) qui convoque à Washington, en mai, une Conférence sur les problèmes urgents du ravitaillement. Celle-ci crée le Conseil international de la crise alimentaire – en anglais: International Emergency Food Council (I.E.F.C.) – qui, poursuivant jusqu’en novembre 1947 l’œuvre de répartition des vivres des alliés pendant la guerre, a évité la famine dans plusieurs pays. Mais cette Conférence affirmait aussi que les producteurs ne pourraient produire ce qui était nécessaire pour nourrir les hommes qu’à la condition d’être assurés que leurs efforts ne conduiraient pas, à nouveau, comme dans les années trente, à un effondrement des marchés, qu’ils ne seraient pas ruinés par l’abondance. John Boyd Orr était invité à présenter à la deuxième session de la conférence de la F.A.O. (Copenhague, sept. 1946) des propositions pour résoudre ce problème. Cette Conférence devait renvoyer à une Commission préparatoire le projet de John Boyd Orr d’un Office mondial de l’alimentation (angl.: World Food Board) et en fait «l’enterrer». La Commission proposait qu’un Conseil de représentants gouvernementaux, le Conseil de la F.A.O., Conseil mondial de l’alimentation, remplaçât le comité exécutif coupable d’avoir encouragé John Boyd Orr à présenter des propositions aussi embarrassantes. À la troisième session de la Conférence de la F.A.O. (Genève, sept. 1947), les délégations qui avaient combattu pour le maintien du comité exécutif obtenaient seulement que le Conseil serait présidé par un «président indépendant» élu, à titre personnel, par la Conférence. Peu après, John Boyd Orr donnait sa démission. Il était nommé lord et recevait, en 1949, le prix Nobel de la paix. Depuis 1947, le nombre des États membres du Conseil n’a cessé d’augmenter, passant de dix-huit en 1947 à quarante-neuf en 1977. Concomittante avec le premier «choc pétrolier», la crise de 1972 devait conduire les Nations unies à convoquer, en 1974, à Rome, une Conférence alimentaire mondiale (C.A.M.). Malgré les efforts des organisations non gouvernementales, il n’a pas été possible d’obtenir de la C.A.M. la reprise en considération des propositions de John Boyd Orr ni même une condamnation explicite de l’emploi de «l’arme alimentaire» proposée par des «politiciens réalistes» des pays riches, à l’image de «l’arme du pétrole» employée par les pays exportateurs de pétrole (O.P.E.P.) et, en particulier, certains «pays arabes» dans les conflits politiques. Bien plus, oubliant que le Conseil de la F.A.O. avait été créé, en 1947, comme Conseil mondial de l’alimentation, la Conférence décidait, sans bien sûr supprimer le premier, de créer un nouveau Conseil mondial de l’alimentation (C.M.A.) composé d’États membres qui devaient être représentés par «des ministres ou au moins des ambassadeurs»... La méfiance vis-à-vis des personnalités indépendantes choisies pour leurs compétences, qui avait fait remplacer, en 1947, le comité exécutif, s’étendait, trente ans plus tard, aux deux comités principaux du Conseil: le comité du Programme et le comité financier, encore composés de personnalités élues en raison de leur expérience. À partir de 1977, ils sont composés d’États membres choisis selon une répartition géographique, désignant certes, avant l’élection, leurs représentants éventuels mais libres de les changer en cours de mandat.

La C.A.M. décide également de renforcer le contrôle des gouvernements sur le Programme alimentaire mondial (P.A.M.) – en anglais: World Food Programme (W.F.P.) – créé en 1961 pour utiliser les «excédents alimentaires» à l’aide d’urgence et au développement économique et social. Ce programme conjoint F.A.O.-O.N.U. était contrôlé par un Comité intergouvernemental du P.A.M. comptant, lors de sa première réunion en 1962, vingt États membres désignés moitié par l’Ecosoc et moitié par la F.A.O. Suite à une résolution de la C.A.M., le Comité est devenu le Comité intergouvernemental pour les programmes et politiques d’aide alimentaire (angl.: Intergouvernemental Committee on Food Aid Policies and Programmes) et le nombre de ses membres a été porté à trente. La C.A.M. décidait également d’établir, indépendamment de la F.A.O., un Fonds international pour le développement agricole (F.I.D.A.; angl.: International Fund for Agricultural Development – I.F.A.D.). L’accord établissant le Fonds n’est entré en vigueur qu’en novembre 1977 et ce n’est qu’en décembre 1977 que les «critères et principes d’octroi des prêts» furent approuvés par le Governing Council où siègent tous les pays ayant apporté leur contribution au Fonds. Bien que le consensus soit la pratique en fait de décision, des règles de vote très élaborées ont été fixées, pour chaque cas, dans l’accord d’établissement du Fonds. Elles sont plus celles d’un établissement bancaire que celles d’une institution «démocratique mondiale».

Le secrétariat de la F.A.O. est désigné par le directeur général, élu par la Conférence (John Boyd Orr de 1945 à 1948, Norris E. Dodd de 1948 à 1953, Philip V. Cardon de 1954 à 1956, Binay Ranjan Sen de 1956 à 1967, Addeke H. Boerma de 1968 à 1975 et Édouard Saouma depuis 1975 se sont succédé à ce poste). Le personnel comptait en 1990 environ 6 000 personnes dont la moitié travaillaient sur le terrain. Des bureaux régionaux complètent le siège central de Rome et assurent les liaisons avec les organisations régionales, en particulier les commissions économiques régionales des Nations unies.

Programme

Le programme de travail et le budget régulier (près de 570 millions de dollars pour l’exercice biennal 1990-1991), proposés par le directeur général, ne peuvent être votés que par la Conférence. Le budget régulier est alimenté par les cotisations des États membres, dont la quote-part est comprise entre un minimum et un maximum (celui-ci ne s’applique qu’aux États-Unis d’Amérique) et proportionnelle au revenu national de chaque État.

Certains programmes sont entrepris en coopération avec d’autres organisations intergouvernementales: l’O.M.S. (Organisation mondiale de la santé) pour les problèmes de nutrition et de zoonoses et l’établissement d’un Codex alimentarius , l’U.N.E.S.C.O. pour l’océanographie et l’enseignement agricole, l’O.I.T. (Organisation internationale du travail) pour les problèmes sociaux communs (travail, bien-être rural, coopération), l’Office international des épizooties pour la lutte contre la peste bovine, la fièvre aphteuse, etc.

La F.A.O. est également chargée d’administrer de nombreux programmes extérieurs financés par des contributions volontaires d’États membres ou d’organisations non gouvernementales. Ainsi, elle est la principale «agence d’exécution» du programme des Nations unies pour le développement (P.N.U.D., en anglais U.N.D.P.), résultant de la réunion du Programme élargi d’assistance technique (P.E.A.T., angl. E.T.A.P.) et du Fonds spécial des Nations unies.

Parmi les autres programmes extérieurs, il faut citer ceux du Fonds international de secours à l’enfance (F.I.S.E., en anglais U.N.I.C.E.F.) et de la campagne mondiale contre la faim, lancée le 1^er juillet 1960, sur proposition du directeur général B. R. Sen et qui se poursuit à travers les «décennies pour le développement». Certains gouvernements chargent la F.A.O. de mettre en œuvre des programmes nationaux d’aide au Tiers Monde par la procédure des Fonds de concours (Trust Funds).

L’ensemble des budgets des programmes extérieurs de la F.A.O. a représenté, depuis 1966, de deux à trois fois et demi le budget voté par la Conférence pour le programme régulier (en 1992-1993 le budget régulier était de 744,6 millions et les fonds extra-budgétaires de 880 millions, soit un total de 1 624 millions de dollars).

La Banque mondiale s’est assurée, depuis 1964, le concours de la F.A.O. pour l’étude des aspects agricoles de ses investissements. Dès les trois premières années de cette coopération, les prêts à l’agriculture ont atteint une moyenne de 136 millions de dollars par an, contre 32 millions dix ans plus tôt. Les Banques régionales de développement bénéficient également de l’aide technique de la F.A.O.

Rappelons pour finir que le Programme alimentaire mondial, créé d’abord à titre expérimental (1963-1965), puis prolongé depuis sur des bases élargies, dépend à la fois du directeur général de la F.A.O. et du secrétaire général des Nations unies.

● F.A.O. Abréviation de fabrication assistée par ordinateur.

F.A.O.

Sigle de Food and Agriculture Organization, "Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture", créée en 1945 par l'ONU en vue de mieux répartir les produits agricoles et de lutter contre la faim dans le monde. Son siège est à Rome.

Encyclopédie Universelle. 2012.